两份负面清单先后出炉 释放何种信号

 

近日，国家发改委、商务部先后联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。负面清单有什么新内容、在当前背景下有什么意义、配合负面清单下一步需要做什么？笔者希望通过回答这三个问题，帮助大家读懂负面清单。

如期而至

这两份负面清单是自习近平主席今年4月10日博鳌亚洲论坛开幕式讲演中宣布四项重大开放举措以来，中国政府在落实这些举措方面取得的又一个重要进展。习主席在那次讲演中强调，中国为大幅度放宽市场准入、建设更具吸引力的投资环境，要在今年上半年发布新的负面清单。现在，两份最新版负面清单如期而至，先后从7月28日、30日起正式实施。

所谓负面清单，就是将国家限制或禁止外商投资的领域列成一份清单，按照现行管理制度，凡是没有列入负面清单的领域，外商投资只需要和国内企业一样按照备案制进行商事注册登记。如果属于列在负面清单中的限制性投资项目，则需要按照限制条件，经过地方政府或中央部门审批后方可去注册登记。

全国版的负面清单可以说是在2016年9月全国人大通过对外资四法做出修订，正式确定全面实施外资准入前国民待遇+负面清单制度以来的第二版。第一版的发布时间是2017年6月28日，时隔一年，说明中国是按照既定节奏逐步推进对外开放。但是，第二版力度更大，对外资的限制性措施由第一版的63项减少到48项，涉及到金融、基础设施、交通运输、商贸物流、文化服务、汽车、船舶、飞机制造、农业、能源、资源领域的原有20多项领域限制性措施已经或将在2—3年内从负面清单中去除。这些领域的外商投资不再需要审批或核准。

自贸试验区版负面清单，从2013年上海自贸试验区第一份负面清单以来，已经是第六版了。限制性措施条目数由2017年版的95项减少至45项，不到最初版本的四分之一，外资准入的开放程度明显提升。由于分类标准不同，自贸试验区版和全国版的条目数不宜直接比较，但凡是没有列入全国版负面清单中的领域一定不会出现在自贸试验区版清单中，而是在更多领域试点取消或放宽外资准入限制，以充分展现自贸试验区作为改革开放试验田的重要作用。

例如，关于小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比进一步放宽；取消石油、天然气勘探、开发限于合资、合作的限制，取消禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定；取消演出经纪机构的外资股比限制，将文艺表演团体由禁止投资放宽至中方控股；增值电信试点范围进一步扩大等措施。

这一版自贸试验区负面清单与前几版的另一个重要区别在于，实施范围除了已有的11个自贸试验区外，又增加了海南自贸试验区，而且覆盖国土面积扩展了3.5万平方公里，比2017年净增26.6倍。

 

一退一进

为什么这次公布新版负面清单受到国内外、尤其是跨国公司的广泛关注？除了长期备受期待的金融、汽车等重要领域投资准入开放取得突破、为许多企业带来分享中国市场增长红利机会等原因之外，一个更为重要的原因是，在当前单边主义和贸易投资保护主义抬头、逆全球化趋势加剧的背景下，中国用扩大投资准入开放的实际行动，推动经济全球化持续发展，对于稳定全球投资者市场预期发挥了积极作用。

首先，贸易保护主义不仅会阻碍全球贸易增长，而且也会阻碍跨国投资增长。这是因为贸易保护主义会使投资者的市场预期恶化，进而放弃更多的跨境投资项目。根据路透集团全球并购数据显示，今年以来全球跨境投资活动减少。这在很大程度上和美国的贸易保护主义有关。

其次，除了贸易保护主义之外，投资保护主义对全球化的危害同样十分严重。目前，一些国家的投资保护主义也在明显抬头，主要有两种表现：一是限制本国企业对外投资；二是限制其他国家企业进入本国投资。前者如特朗普政府公开表示对美国企业对外投资的不满，税制改革在降低国内生产企业税负的同时，试图增加到海外投资生产企业的相对税负成本，所谓的边境调节税就是为了这样的目的。后者如联合国贸发组织2017年世界投资报告所述，全球限制外资进入的措施相对于全部外资措施的比重有所上升。更为典型的例子还是美国政府正在做出的政策调整，即国会修法意欲加大安全审查范围和标准，针对中国企业对美投资以所谓保护知识产权为名采取限制准入政策等。所以美国的投资保护主义是双向的，即限出+限进。

长期以来，美国作为高度开放的经济体，经常在吸引外资和对外投资规模上高居全球第一，在向许多国家提供吸引跨国投资和本国企业赴美发展机会的同时，为美国带来了持久的经济增长动力，使美国公司的品牌、技术、产品在全球市场占据领先优势，从中获得了源源不断的巨额投资回报。

例如，根据联合国贸发组织《2017年世界投资报告》（World Investment Report 2017"（UNCTAD）），2016年末美国吸收外来投资存量达到6.39万亿美元规模，大约相当于GDP的34%，占全球直接投资存量的24%，高居全球第一。这说明，美国吸收全球近四分之一的跨境直接投资重要要素资源，有力支撑了美国的经济增长。另一方面，同样根据2017年世界投资报告数聚，2015年末美国对外投资存量达到6.38万亿美元，占全球比重同样是24%。美国企业的对外投资成为全球直接投资的主要力量，包括美国在内的许多国家从中受益。毫无疑问，如今美国开放政策的严重倒退，将给包括美国在内的全球投资带来巨大的负面影响。这对于2017年出现20%以上负增长的全球跨境直接投资形势无异于雪上加霜。

在这样的背景下，中国仍然坚持扩大对外开放的根本方向，进一步放宽市场准入，是在用实际行动表达推动经济全球化继续发展的坚定信念，同时也是对各种形式贸易投资保护主义行动的最有力回应。在开放问题上，美国在“退”，中国要“进”。“一退一进”，哪一个更代表经济全球化的应有方向和大多数国家的期待，结论不言自明。

行稳致远

中国扩大开放的广度和力度将进一步加大，投资准入开放会不断深化和拓展，负面清单还会越来越短。对此，我们要具有以下三个方面的清醒认识。

一是中国的投资准入开放水平与国际上许多国家、尤其是发达国家相比还存在较大差距。经济合作与发展组织（OECD）每年都会公布涉及主要经济体（2016年是62个国家）的外资准入限制性指数，指数值越高说明外资准入越不开放。这是目前国际上最具权威性和影响力的评价体系之一。从2016年结果来看，中国在综合评价上高居第四位，其中制造业居第五位，略好于综合排位；服务业居第二位，与OECD国家平均水平相差甚远。如果把中国近两年的最新举措考虑在内，指数值会有所改善，但距离平均水平仍有较大差距，甚至不及越南的排位。因此，扩大市场准入、尤其是服务业的准入开放仍然还有很大的空间，需要做出长期甚至艰难的努力。

二是市场准入开放要取得实际成效离不开良好营商环境的建设。市场准入开放的目的在于吸收更多有利于中国经济高质量发展的国际资本、技术、人才等要素。准入开放能够为投资者提供进入国内投资兴业的机会，是这些要素流入的必要条件，但并不是充分条件。稳定、透明、可预期，符合国际规范的营商环境往往是跨国公司选择投资目的地的重要决策依据之一。2017年，中国11个自由贸易试验区外商实际投资增长了18.1%，比全国平均水平高出10个百分点，新注册外资企业占全国的五分之一。之所以有大量跨国公司进入自贸试验区投资注册，除了市场准入方面的有利条件之外，更重要的因素是自贸试验区在包括政府简政放权、投资和贸易便利化、金融服务和法制环境等内容在内的营商环境建设方面展现的领先优势，充分说明了营商环境建设的重要性。过去很长时期，我们主要依靠优惠政策、廉价丰富的劳动力资源等条件形成了引资优势，但随着适应公平竞争需要的市场化改革取得进展、以及劳动力成本不断提升，传统的优势逐步减弱，需要依靠改善营商环境培育新的竞争优势。目前世界银行的全球主要经济体营商环境排名中，中国还很靠后，与许多国家存在较大车距。因此，今后一方面要进一步深化自贸试验区的市场准入改革创新，积累更多经验在全国范围内复制推广。另一方面，需要对标国际先进经贸规则，建设更具吸引力的营商环境。

三是要在开放中学会防范和控制各种风险。对外开放是一把“双刃剑”，在带来机会和利益的同时，也会伴随着一定的风险和挑战。

例如，许多产业的投资准入开放在促进行业竞争、提升效率的同时，会对现有企业造成冲击、增加困难企业和员工失业；金融等特殊行业准入开放，如果缺乏有效的防火墙，可能由于外部市场波动的传导，增加国内的系统性金融风险；一些全球最具竞争优势企业的进入，可能会导致部分行业的市场垄断，损害其他企业和消费者利益；伴随着投资活动的一些文化传播，可能会有悖公序良俗，甚至公然挑战我们的价值观和意识形态。

面对这些可能性，中国需要建立国家安全审查机制和竞争性政策体系，也就是说，要在实施投资准入负面清单的同时，手中还应握有一份安全审查正面清单，加强事中事后监管，对危及国家安全、生态安全以及具有过快增长冲击国内产业发展、形成市场垄断风险的投资项目及时发现、有效监管和严格执法。对于金融等特殊领域则要坚持审慎原则，保持必要的监管力度。对于有悖公序良俗、具有意识形态风险的投资则可以通过投资管理与内容监管相分离的方式，在内容监管上实行内外资一致的管理原则。总体来看，只要我们保持清醒的风险意识，做好相应的风险预警和防范准备，在开放中积累经验、学会防范和控制风险，不断提高适应复杂环境和应对外部风险冲击的能力，并不断完善风险控制体系，能够做到在开放条件下更加有效抵御各种风险的发生。

（赵晋平，国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、研究员，人民日报海外网智库作者）

责任编辑：张薇

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