《中央对台方针政策：一脉相承、与时俱进》之二

从“和平统一”大政、“一国两制”构想到“和平统一、一国两制”方针

　　20世纪60年代末，国际格局出现变化，中国和广大发展中国家影响力扩大，世界两极呈现美守、苏攻趋势，中、苏友好转向冲突不断，中、美敌对转向和缓并开始尝试改善关系。后经1971年4月周恩来总理接见美国乒乓球队以“小球转动大球”、1971年10月联合国通过2758号决议恢复中华人民共和国的席位和一切合法权利并立即把蒋介石集团的代表驱逐出联合国及其所属一切机构、1972年2月美国总统尼克松访华“谋求和平之旅”并“改变世界的一周”、1978年12月16日中美建交公报发表等等，中国作为联合国常任理事国走上国际舞台、中国与美国实现关系正常化，为中国政府对台政策的调整提供了相应的外部环境。与此同时，中国大陆结束文化革命，转向以经济建设为中心，实行改革开放、调动并发挥一切积极因素为国家发展服务的需求，促使新形势下新的对台方针政策应运而生。

　　一、“和平统一”大政

　　（一）1978年12月16日中美建交公报发表，昭示美国承认中国对台湾问题的原则立场

　　中国和美国，继1972年2月28日联合发表旨在解冻并改善关系的上海公报后，又经过6 年多的努力，1978年12月16日商定提前公布两国于1979年1月1日建交的联合公报。在此公报中，美国承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府，承认中国的立场——只有一个中国，台湾是中国的一部分。这比美国在上海公报中的表述（“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”）又提升一步。于是，在1972年9月29日中日建交、1978年8月12日《中日和平友好条约》签署的基础上，中美建交公报的发表，使得与台湾关系密切的美、日两国都承认了中国对台湾问题的原则立场，特别是美国接受中国关于中美建交的“三个前提”（即美国与台湾“断交”“废约”、从台湾“撤军”），中美关系走出冷战阴影，使得中国政府和缓台海局势有了可资利用的历史契机、处理台湾问题有了更大的回旋和发挥空间、调整对台政策有了较前适当的外部条件。

　　（二）1978年12月22日中共十一届三中全会公报发表，显示对台政策势将作出重大调整

　　中国共产党十一届三中全会1978年12月22日发表公报指出：随着中美关系正常化，我国神圣领土台湾回到祖国怀抱，实现统一大业的前景，已经进一步摆在我们面前。欢迎台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞，本着爱国一家的精神，共同为祖国统一和祖国建设事业作出积极贡献。公报在谈到解决台湾问题时，表述为“台湾回到祖国怀抱，实现统一大业”，而没再沿用“解放台湾”的原有提法。这显示，中共十一届三中全会做出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，势将决定党和国家各项工作的方针政策会有相应的重大转变。作为党和国家工作的重要一环，对台工作如何落实公报所说的，“欢迎台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞，本着爱国一家的精神，共同为祖国统一和祖国建设事业作出积极贡献。”如何因时制宜做到“台湾回到祖国怀抱，实现统一大业”，对台方针政策的重大调整呼之欲出。

　　（三）1979年1月1日全国人大常委会《告台湾同胞书》发表，宣示祖国和平统一大政方针

　　在中美建交的同一天，1979年元旦，全国人大常委会发表了《告台湾同胞书》。全文情理并茂，立足国内外新的形势、颂扬团结爱国的民族精神、纵论“共同发展建国大业”的时代需要，抚今追昔、登高望远，深刻揭示中国走向统一，是民心所向、时势所趋，是包括“生活在台湾的”每一个中国人“不容推诿的责任”；明确提出“台湾早日归回祖国”，一定要考虑现实情况，要尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失；诚恳坦言，我们一贯主张爱国一家，寄希望于台湾人民，也寄希望“坚持一个中国立场”的台湾当局“为实现祖国的统一事业做出宝贵的贡献”。进而，郑重提议通过商谈，结束台湾海峡军事对峙状态，以便为双方任何一种范围的交往接触创造必要的前提和安全的环境；撤除现存藩篱，方便两岸同胞自由来往、发展贸易、进行经济交流；尽快实现通航通邮，以利双方同胞直接接触、互通讯息、探亲访友、旅游参观、进行学术文化体育工艺观摩。字字句句，浓浓同胞亲情交融深深民族大义、切切和平热望会聚殷殷统一宏愿；条分缕析，谋求“和平统一”的缘由、原则、路径、方式、目标，一一呈现。作为改革开放战略决策在对台工作上的具体体现，中国政府争取和平统一的大政方针于此正式宣示。

 

　　二、“一国两制”构想

　　（一）1955年至1973年中国政府有过类似“一国两制”的考虑

　　关于为谋求两岸统一而可在统一后让台湾仍然实行原有制度的设想，1955年至1973年多次不同形式、不同程度地出现过。

　　——1955年，周恩来在万隆会议上提出和平解放台湾的主张后，受到鼓舞的章士钊先生主动向周恩来请缨去香港，利用一些旧关系做蒋介石的工作。中共中央托章士钊先生通过香港的关系转交给蒋介石一封信，提出两岸统一的四项主张。其中，第一项为“除外交统一于中央人民政府外，其他人事安排、军政大权，由蒋介石管理。”第三项为“台湾社会改革从缓，待条件成熟，改革将尊重蒋介石的意见，并与台湾各界人民协商。”

　　——1957年4月，蒋介石派时居香港的台湾“立法委员”宋宜山（宋希濂胞兄）到北京与周恩来、李维汉等中共领导人接触，李维汉代表中共与宋宜山就“通过两党对等谈判，实现和平统一”进行协商。李维汉提出四条，第二条为“台湾可以作为中央政府统辖下的自治区，享有高度自治”；第三条为“台湾地区的政权仍归蒋介石领导，中共不派人参与，而国民党可派人参加中央政权的领导”。

　　——1958年10月13日，毛泽东向新加坡《南洋商报》撰稿人曹聚仁表示：台湾如果回归祖国，照他们（指蒋介石等）自己的方式生活。蒋同美国的连理枝解散，同大陆连起来，枝连起来，根还是他的，可以活下去，可以搞他的一套；他的军队可以保存，我们不压迫他裁兵，不要他简政，让他搞三民主义。

　　——1960年5月22日，毛泽东主持召开中共中央政治局常委会议，研究对台工作。5月24日，周恩来将毛泽东关于和平解决台湾问题思想的要点概括为“一纲四目”。“四目”之一，即“台湾回归祖国后，除外交必须统一于中央外，所有军政大权、人事安排等悉委于蒋(介石)，陈诚、蒋经国亦悉由蒋意重用。“四目”之三，即“台湾的社会改革可以从缓，必俟条件成熟并征得蒋之同意后进行。”1963年1月4日，周恩来托张治中致函陈诚将“一纲四目”告知台湾方面。

　　——1961年6月13日，毛泽东与印尼总统苏加诺会谈时说：“如果台湾不作为一个国家，没有中央政府，它归还祖国，那么台湾的社会制度也可以留待以后谈。我们容许台湾保持原来的社会制度，等台湾人民自己来解决这个问题。”这是毛泽东第一次明确对外表示，台湾在与大陆统一的前提下，可以保持原来的社会制度。

　　——1973年5月25日，章士钊三度赴港，受周恩来所托将中共中央致蒋介石密函转交国民党在港文宣负责人许孝炎。信中提到的和谈条件包括：台湾当局坚持一个中国的立场，承认台湾是中华人民共和国的一部分；中央可以给予台湾省类似当年陕甘宁特区的地位，经费不足可以由中央政府负担等。

　　以上种种考虑，未能实行，受限于不同时期不同的历史条件；但关于两岸通过和谈达成统一、统一后台湾仍然实行原来的制度并有方方面面相应安排等设想，无疑为后来“一国两制”构想的产生，提供了思维方向，做出了历史铺垫。

　　（二）1979年《告台湾同胞书》开始构想“一国两制”

　　作为新时期宣示对台大政方针的重要文告，全国人大常委会1979年元旦发表的《告台湾同胞书》，提出——“通过中华人民共和国政府和台湾当局之间的商谈”，结束两岸军事对峙状态 ；“坚持一个中国立场，反对台湾独立”是两岸“合作的基础”；两岸统一要“考虑现实情况”，要“尊重台湾现状和台湾各界人士的意见”，要“采取合情合理的政策和办法”等主张，实际在正式宣示“和平统一”的同时，开始构想“一国两制”。

　　（三）1981年“叶九条”初步提出“一国两制”构想的重要内容

　　1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英发表谈话，阐述“台湾回归祖国、实现和平统一”的九条方针政策（后被称为“叶九条”），提出——“建议举行中国共产党和中国国民党两党对对等谈判，实行第三次合作，共同完成祖国统一大业”；国家统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队；台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯；台湾当局和各界代表人士，可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理。“叶九条”关于国共两党和谈统一与统一后台湾社会制度、政治地位、管理模式的规划，成为“一国两制”构想的重要内容。

　　1982年1月11日，邓小平说：“九条方针是以叶副主席的名义提出来的，实际上就是一个国家,两种制度。”由此，“一国两制”的概念形成专门用语。

　　（四）1983年“邓六条”将“一国两制”的构想丰富、充实并系统化、具体化

　　1983年6月26日，邓小平会见美籍华人学者时，进一步阐述了中国大陆和台湾和平统一的设想(后被称为“邓六条”)，提出——“台湾问题的核心是祖国统一”；为实现统一，建议举行两党平等会谈，实行第三次合作，而“不提中央与地方谈判”，也“不可让外国插手”；两岸统一后，在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国；台湾作为特别行政区，可以有其他省市自治区所没有而为自己所独有的某些权力，可以在对内政策上搞自己的一套，“但自治应有一定限度”，条件是不能损害统一的国家的利益；台湾可以实行同大陆不同的制度，司法独立，终审权不须到北京；台湾可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁；台湾可以自己管理其党政军等系统，大陆不派人去台，不仅军队不去，行政人员也不去，中央政府还要给台湾留出名额。

　　这样，“邓六条”对解决台湾问题、实行“一国两制”的核心、方式、途径和有关各种安排，认真作了论述并规范。中国政府关于“一国两制”的构想于此更加丰富、充实并系统化、具体化。

 

　　三、“和平统一、一国两制”方针

　　（一）“和平统一、一国两制”方针逐步确立

　　——1982年《宪法》第31条制定“一国两制”的法律依据。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国宪法》。其中第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这是作为国家根本大法，在“序言”强调“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”、强调“完成祖国统一的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”的基础上，为使基本形成的“一国两制”构想更具权威性、可靠性，以专门条款为“一国两制”的构想和实践，提供了至高无上的宪法依据和保证。

　　——1984年《政府工作报告》称“一国两制”为设想。1984年5月14日，六届人大第二次会议《政府工作报告》指出：从国家和民族的根本利益出发，鉴于历史的经验和台湾的现实，我们提出了祖国统一之后可以实行“一个国家、两种制度”的设想。这是中国政府第一次以《政府工作报告》的方式，明确“一国两制”作为统一祖国的决策。

　　——1985年《政府工作报告》称“一国两制”为构思。1984年12月19日，《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》在北京正式签署。随后，1985年4月11日，六届人大第三次会议《政府工作报告》指出：我们根据“一个国家、两种制度”这一具有深远意义的构思，本着友好合作、互相谅解的精神，经过同英国政府的平等协商，终于圆满地解决了香港问题，使和平统一祖国的神圣事业向前迈进了一大步；“一国两制”的构思和香港问题的圆满解决，对台湾回归祖国的统一大业必将产生重大的推动作用。这是原本为解决台湾问题提出的“一国两制”率先为解决香港问题运用后，中国政府工作报告中对“一国两制”最早的历史评价。

　　——1987年中共十三大报告称“一国两制”为原则。1987年4月13日，《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》在北京签署。随后，1987年10月24日，中国共产党第十三次全国代表大会报告指出：按照“一国两制”的原则，中英、中葡已就香港和澳门问题达成协议。我们还要按照这个原则努力争取和平解决台湾问题。历史将证明，按“一国两制”来完成祖国统一的构想和实践，是中华民族政治智慧的伟大创造。这是中国共产党站在中华民族整体利益的高度，对“一国两制”功在推进祖国统一大业的赞誉，对坚持“一国两制”实现祖国完全统一的宣示。

　　——1989年中共十三届四中全会公报将“和平统一”与“一国两制”并提为“基本政策”。

　　1989年6月24日中共十三届四中全会公报指出：“中国共产党十一届三中全会以后，提出了和平统一祖国的方针和一个国家、两种制度的构想，这是我们的基本政策。” 这里，既将“一国两制”称为构想，又将“和平统一”与“一国两制”并提为“基本政策”。

　　——1992年中共十四大报告将“和平统一”与“一国两制”合称为“和平统一、一国两制”方针。1992年10月12日中共十四大报告指出：“我们坚定不移地按照‘和平统一、一国两制’的方针，积极促进祖国统一。”由此，“和平统一”大政、“一国两制”构想，正式在中共党代会报告中合成一体称为“和平统一、一国两制”方针。

　　此后，中国共产党和中国政府重要文告，都将“和平统一、一国两制”称之为“方针”或“基本方针”。

　　（二）“和平统一、一国两制”方针主要内容

　　祖国和平统一大政宣示和“一国两制”构想提出后，经过推动对台工作的具体实践，经过解决香港问题、澳门问题的成功先行，逐步确立为“和平统一、一国两制”方针，形成体系。其主要内容可归纳为以下六点：

　　1、一个中国——台海两岸同属于中国，是历史，也是现实和未来。自古以来，台湾即为中国领土一部分，台湾同胞即为中华民族大家庭的成员。“一个中国”，是发展两岸关系的出发点和落脚点，是实现和平统一的前提和基础；坚持一个中国、实现两岸统一，是“和平统一，一国两制”的核心。

　　2、两制并存——在祖国统一的前提下，国家主体（大陆）坚持社会主义的同时，容许“小地区和小范围内”（台湾、香港、澳门）实行资本主义。为使祖国统一顺利实现并保证统一后长治久安、协调发展，根据大陆、台湾、香港、澳门各自具体情况实行与客观条件相适应的政治、经济、社会制度，是“一国两制”的创新所在。

　　3、高度自治——两岸统一后，台湾作为特别行政区，不同于中国其他一般省区，实行高度自治。它拥有在台湾的行政权、立法权、独立的司法权和终审权；可以自行管理台湾的党、政、军、经、财等事宜；可以有自己的军队，但不能构成对大陆的威胁；中央政府不派军队、行政人员驻台，而且还要给台湾留出名额；台湾同胞的切身利益充分保障、当家作主的夙愿真正实现。

　　4、和平谈判——两岸谈判达成和平统一。上世纪80年代提出举行国共两党平等谈判，90年代初提出以适当方式进行两岸谈判。主张在一个中国的前提下，什么问题都可以谈，包括谈判的方式、名义，参加谈判的党派、团体和各界代表人士，以及台湾方面关心的所有问题。通过两岸谈判找到双方都能接受的办法，是实现“和平统一，一国两制”的途径。

　　5、全面交流——推动两岸人员往来和各领域交流合作，促进两岸直接“三通”，增进两岸同胞了解和感情，密切两岸经济、文化、社会联系，为两岸和平统一创造条件。

　　6、共同发展——世界现行的各种制度，远非完美无缺，都需要也应该相互借鉴。在“一个中国”的条件下，国家主体的社会主义与国家局部的资本主义“和平共处”，大陆与台湾、香港、澳门“和平共处”，正是为社会主义与资本主义、为大陆与台港澳，提供相互学习、取长补短、协调发展并共同提高的机会和空间。这与各自社会制度的保持不变并臻于完善，不仅不矛盾，而且会促进。作为居于绝对支配地位的大陆社会主义主体来说，台港澳等局部地区的资本主义，是对社会主义经济的补充和促进。

　　实行“和平统一，一国两制”，总的原则是坚持一个中国、核心是国家统一。在此基础上，中国共产党和中国政府的明确立场还包括：尽最大努力争取通过谈判达成和平统一，但不承诺放弃使用武力；不承诺放弃使用武力，是针对“台独”分裂活动及外国势力的干涉；坚决反对“台湾独立”的分裂图谋，决不允许任何人以任何方式把台湾从中国分割出去；解决台湾问题是中国内政，任何国家无权干涉；实现两岸和平统一，寄希望于台湾人民；解决台湾问题，归根到底是大陆要把自己的事情办好，大陆持续发展进步是实现祖国完全统一的可靠保证。

　　（三）“和平统一、一国两制”方针重大意义

　　“和平统一”大政方针，本为解决台湾问题所作的郑重宣示；“一国两制”科学构想，最初也是为解决台湾问题提出的。“和平统一、一国两制”基本方针，在先行解决香港问题、澳门问题的实践中得到成功运用，证明进一步借以解决台湾问题、实现祖国完全统一是正确的、可行的。

　　台湾问题与香港、澳门问题一样，都是历史遗留问题；解决台湾问题与解决香港、澳门问题一样，基础——都是坚持“一个中国”，核心——都是实现祖国统一，特点——都是国内的特别地区实行不同于祖国大陆的制度以长期并存、共同发展。

　　“和平统一、一国两制”基本方针，用于解决台湾问题，体现原则性和灵活性的有机统一，是大陆和台湾统一的最佳方式。

　　原则性——即实现祖国统一、维护国家主权的“一个中国”原则性。主权问题不可讨论。自新中国成立以后，中国政府在香港、澳门问题上，始终坚持对这两地区拥有主权，不承认有关不平等条约的法律效力。1971年第26届联合国大会恢复中国在联合国的合法席位后，中国政府进一步努力使国际社会认同香港问题的实质和中国的一贯立场。1972年第27届联合国大会通过关于将香港、澳门从殖民地名单中删除的决议，为中国政府顺利恢复对香港、澳门行使主权清除历史障碍。中国政府在台湾问题上，始终坚持“一个中国”立场，反对“两个中国”“一中一台”“台湾独立”。在1971年联合国恢复中国的合法席位、1979年美国与中国正式建交后，国际社会形成普遍承认一个中国的格局。两岸一国、爱国一家。坚持一中原则、实现两岸统一，确保台湾是中国领土一部分的地位不被改变，确保国家主权和领土完整，维护了民族根本利益和国家核心利益。

　　灵活性——即充分考虑港澳台历史和现实的“两制并存”灵活性。中国政府在香港和澳门问题上，采取了能为英国、葡萄牙和香港、澳门都能接受的回归方式和长达“50年不变”的承诺，给予香港、澳门高度自治的地位；在台湾问题上，更增加了允许台湾保留自己军队和政府的条件，并提出国共第三次合作，长期共存、互相监督的建议。可以说，“一国两制”的政策安排，为港澳台提供的自治权限大大超过一般单一制国家给予地方政府的自治权限，其中某些权力甚至是联邦制国家的成员邦都不拥有的。如此种种，在保证民族团结、国家统一的同时，尊重台湾现行社会制度和生活方式，最大限度照顾各方利益，体现了“一中原则”下的高度灵活性。　

　　最佳方式——即在维护一个中国原则、实现祖国和平统一的基础上，解决台湾问题，既符合大陆的利益，也符合台湾的利益，更符合中华民族整体利益和长远利益。按照“一国两制”实现两岸统一后，可保证台湾“两个不变”（社会制度、生活方式不变），“三个获得”（台湾同胞获得发展经济能以祖国大陆为腹地的广阔空间，获得与大陆同胞一道在国内共管整个国家、在国际上共享尊严和荣誉的权力）。现阶段，坚持“和平统一、一国两制”基本方针，即从民族根本利益和国家核心利益出发，坚决反对各种分裂图谋和外国势力干涉，全面开展两岸交流合作，取长补短、互利共赢，为实现和平统一创造条件。

　　“一个国家”和“主体是社会主义”这两个原则立场，与“两种社会制度和平共处、协调发展”这一灵活政策的有机结合，使“一国两制”具有实事求是的可操作性和承前启后的建设性，具有推陈出新的创造力和与时俱进的生命力。

　　综上所述，在中共十一届三中全会召开、中美建交公报发表所标志的内外新形势下，中国政府从民族振兴和国家发展战略全局谋划对台工作，将实现祖国统一与加紧现代化建设、维护世界和平并提为三大历史任务，以毛泽东、周恩来关于和平解决台湾问题思想为基础，明确宣示“和平统一”，创造性构想“一国两制”，逐步形成“和平统一、一国两制”方针。这一方针，先行用于解决港澳问题，有效指导对台工作——陆续采取停止炮击金门、停止对台海漂空飘和高音喇叭宣传战、撤销负责东南沿海地区的福州军区，呼吁“三通”“四流”、发布交通和旅游等部门接待台湾同胞的规定、发布鼓励和支持台商投资大陆的规定，建立联系和团结台湾同胞的专门组织、落实在大陆的台湾同胞与去台人员在大陆的亲属相关政策等措施，妥善处理台湾“华航”机长驾机降落广州的事件，推动打破两岸长达38年的隔绝状态，开启两岸民间各领域交流合作；成立处理台湾事务的专责机构（国务院台湾事务办公室），制定一系列两岸交流往来的法律法规，为推进两岸关系发展与祖国和平统一确立政策、法律和制度框架。（罗华庆）

责任编辑：台海

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